Фінансове забезпечення місцевих бюджетів в умовах адміністративно-територіальної реформи

Постановка проблеми. Формування належної фінансової бази органів місцевого самоврядування, побудова досконалого механізму формування фінансових ресурсів на місцевому рівні досягається за умови реалізації політики економічної стабільності, за якої максимальна увага законодавчої й виконавчої влади приділяється ефективному формуванню фінансових ресурсів місцевих бюджетів.

Процеси реформування, що тривають у системі державного управління та місцевого самоврядування України з часу здобуття незалежності, обумовили необхідність пошуку нових наукових підходів до розв'язання проблеми ефективного управління місцевими бюджетами в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичним підґрунтям проведеного дослідження стали наукові праці вчених І.Луніної, М.Заблуди, Л.Задувайло, Н.Косаревич, Л.Петкової, І.Форкун та інших.

Проте, опрацювання наявних вітчизняних джерел переконує, що низка питань щодо методів та механізмів організації процесу управління місцевими фінансовими ресурсами, проведення оцінки фінансового стану місцевого самоврядування, розробки й реалізації механізмів забезпечення стійкості місцевих бюджетів потребують подальшого дослідження.

Постановка завдання. Основним завданням статті є обґрунтування теоретичних, організаційних основ формування бюджетів на місцевому рівні, визначення особливостей механізму державного регулювання фінансової бази місцевого самоврядування в контексті завдань адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Результати дослідження. Ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значною мірою залежить не стільки від обсягу повноважень, якими наділені органи місцевого самоврядування, скільки від наявності в їх розпорядженні матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них функцій.

Бюджетним кодексом України здійснено розмежування на довгостроковій основі доходів та видатків бюджетів усіх рівнів, визначено склад закріплених і власних доходів місцевих бюджетів, встановлено фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, урегульовано систему міжбюджетних трансфертів [3].

Проте сьогодні українська держава, делегувавши органам місцевого самоврядування повноваження щодо утримання та розвитку соціальної сфери (освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, культури, фізичної культури та спорту), не забезпечила належний рівень їхнього фінансового покриття.

Обсяг ресурсів місцевих бюджетів на фінансування делегованих державою повноважень обраховується без застосування соціальних стандартів. Нормативи бюджетної забезпеченості, які застосовуються для розрахунку обсягу видатків на фінансування різних галузей, на 70-90 відсотків складаються з витрат на оплату праці, не покривають навіть мінімальну потребу у медикаментах та харчуванні і практично не враховують видатків на утримання бюджетних установ.

Суттєвий вплив на стан фінансових ресурсів місцевих бюджетів справляє нерівномірність економічного розвитку відповідних територій.

Існуючі диспропорції між різними бюджетами та їх розбалансування усуваються засобами механізму бюджетного вирівнювання ступеня фінансової забезпеченості шляхом бюджетного регулювання.

Бюджетне регулювання здійснює перерозподільні процеси бюджетних коштів усередині бюджетної системи шляхом вилучення частини коштів у економічно більш розвинених і фінансово забезпечених територій (як надлишку понад їх потребу щодо визначених їм повноважень), та передачу їх територіям з недостатнім рівнем розвитку економіки та бюджетної забезпеченості фінансування повноважень за рахунок власних доходів.

Міжбюджетні трансферти є основною формою здійснення міжбюджетних відносин та одним із головних джерел наповнення місцевих бюджетів, а тому вони виступають важливим інструментом регулювання соціально-економічного розвитку регіонів та окремих адміністративно-територіальних утворень.

Актуальним залишається формування ефективної системи міжбюджетного вирівнювання, яка б забезпечувала стимулювання самостійного економічного розвитку регіонів.

Проведення адміністративно-територіальної реформи дасть змогу покращити платіжний баланс як державного бюджету загалом, так і місцевих бюджетів зокрема.

Сучасна система адміністративно-територіального устрою характеризується високим ступенем централізації влади. Ця система на сьогодні є основним стопором для проведення ефективних соціально-економічних перетворень, вона вносить дисбаланс у фінансову сферу та не забезпечує ефективними державними послугами громадян України.

Зміна адміністративно-територіального устрою передбачає зміну розподілу повноважень між регіональними, районними рівнями і рівнями громад, а також зміну взаємовідносин між державним і місцевими бюджетами в умовах адміністративно-територіальної реформи.

Реформа адміністративно-територіального устрою на первинному та районному рівнях передбачає необхідність передачі органам місцевого самоврядування широкого кола повноважень і розширення кола власних (самоврядних) повноважень. Потребують розв`язання й інші проблеми існуючого адміністративно-територіального устрою. Так, значна частина самоврядних адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня (сіл, селищ, міст районного значення) та районів сьогодні не мають необхідних фінансових ресурсів для надання повноцінних суспільних, державних, комунально-побутових і соціально-культурних послуг.

Процес реформування адміністративно-територіального устрою країни доцільно здійснювати поступово, шляхом збільшення сільських та селищних рад, об'єднання їх у потужні територіальні громади. На підставі досліджень, що проводилися фахівцями Світового банку, встановлено, що в самодостатній територіальній громаді мінімальна кількість мешканців повинна бути приблизно 5000-6000 жителів. Такі територіальні громади повинні мати стабільну фінансову базу [4, с. 50].

Відсутність фінансової самодостатності невеликих територіальних громад призводить до погіршення якості суспільних послуг, що ними надаються, а спрямування на виконання делегованих повноважень частини доходів 2-го кошику позбавляє такі місцеві бюджети фінансових ресурсів на виконання власних повноважень, саме за рахунок яких має здійснюватись не тільки розвиток, але й підтримка в належному стані інфраструктури місцевих громад. Вищевказане також дає підстави очікувати зменшення наявних дисбалансів та стимулювання розвитку громад шляхом проведення в Україні адміністративної реформи та укрупнення первинних громад.

Вирішення завдань щодо забезпечення певного мінімуму видатків місцевих бюджетів і надалі вимагатиме централізації у державному бюджеті чималих коштів. Отже, виникає серйозна суперечність між двома основними завданнями адміністративно-територіальної реформи: переданням значної частини відповідних повноважень органам місцевого самоврядування базового рівня і розширенням податкових гарантій для місцевих бюджетів, з одного боку, та забезпеченням єдиного мінімуму бюджетних коштів у розрахунку на душу населення незалежно від місця його проживання - з іншого.

Адміністративно-територіальною реформою планується запровадження нової моделі формування місцевих бюджетів шляхом переходу до бюджетного планування на рівні району та адміністративно-територіальної одиниці, в якій частка дотацій не перевищує 70% у структурі доходів бюджету. Безперечно, це посилить запас фінансової стійкості місцевих бюджетів та підвищить збалансованість бюджетної системи в цілому [1, с. 46].

Проведення адміністративно-територіальної реформи тісно пов'язане із законодавчим вирішенням проблем щодо забезпечення органам місцевого самоврядування базового рівня можливості здійснювати надання державних та громадських послуг населенню відповідно до гарантованих соціальних стандартів та формувати територіальні громади, спроможні у повному обсязі виконувати функції і завдання місцевого розвитку.

Для цього доцільно вжити такі заходи:

1) здійснити чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування шляхом прийняття нової редакції Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації»;

2) делегувати повноваження держави органам місцевого самоврядування виключно на умовах їх достатнього матеріально-фінансового забезпечення; розробити та законодавчо затвердити критерії самодостатності громад;

3) запровадити порядок визначення нормативів необхідного фінансового забезпечення завдань місцевого значення, порядок застосування державних соціальних стандартів і нормативів щодо надання мінімально необхідного переліку державних та громадських послуг органами місцевого самоврядування населенню;

4) посилити матеріально-фінансову базу місцевого самоврядування шляхом внесенням змін до Податкового та Бюджетного кодексів України;

5) визначити правові основи управління об'єктами комунальної власності, а також управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, зокрема, прийняти Закон України «Про комунальну власність» тощо.

Висновки. Таким чином, успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування, перебудова фінансово-бюджетної та податкової систем країни.

Реформування адміністративно-територіального устрою країни має за мету створення економічних, правових та організаційних передумов формування спроможних територіальних громад, що ефективно та в повному обсязі виконуватимуть завдання і функції місцевого самоврядування, використовуючи для цих потреб власну фінансово-матеріальну ресурсну потужність.

З метою створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) і делегованих повноважень необхідно вжити низку заходів та взяти до уваги, що:

- визначені законом повноваження органів місцевого самоврядування для їх здійснення мають бути забезпечені відповідними ресурсами;

- обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету розраховується на основі уніфікованих стандартів надання адміністративних та соціальних послуг;

- фінансову основу здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень становлять податки та збори, які за своєю природою зв’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Суттєво розширюються права органів місцевого самоврядування щодо визначення податкової бази та регулювання ставок оподаткування;

- не допускається надання податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів;

- матеріальною основою місцевого самоврядування повинно бути майно, серед іншого земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), а також об’єкти їх спільної власності.

Література:

1. Косаревич Н.Б. Оцінка бюджетних показників територіальних громад в умовах їх укрупнення / Н. Б. Косаревич // Наукові праці НДФІ. – 2008. – №4. – С. 44-54.

2. Луніна І.О. Формування місцевих бюджетів у контексті завдань адміністративно-територіальної реформи / І.О. Луніна // Економіка України. - 2006. - № 1. - С. 23-31.

3. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / [В.І. Антипов, Л.Б. Баранник, О.М. Башинська та ін.]; за заг. ред. Ф.О. Ярошенка. – К.: Зовнішня торгівля; УДУФМТ, 2010. – 592 с.

4. Петкова Л.О. Удосконалення системи міжбюджетних відносин у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні / Л.О. Петкова, Л.М. Задувайло // Фінанси України. - 2006. - № 9. - С. 47-55.

5. Форкун І.В. Міжбюджетні відносини у контексті завдань адміністративно-територіальної реформи / І.В.Форкун, М.Б. Заблуда // Актуальні проблеми економіки. – 2008. – № 7. – С. 63-70.

Науковий керівник:

кандидат наук з державного управління, Сай Ірина Анатоліївна.